最低價格誤區

按照《招標投標法》的規定，招標人可以選擇經評審的最低投標報價，但是，低于成本的除外。

那么，什么是建筑工程的成本呢？我們認為這有兩種不同的理解。一是會計學所稱的工程成本，由不變成本（包括沉澱成本）和可變成本組成；二是經濟學所稱的“生產成本”（或邊際成本），除不變成本和可變成本外，還包括承包商的工資和正常利潤。兩種理解的差別在于“正常利潤”，因為可變成本中包含承包商的工資。如果我們對“正常利潤”忽略不計，那么需要考查的則是邊際成本、沉澱成本和承包商的工資。

舉例來說。一個年產值為1000萬的企業，不變成本為100萬，可變成本800萬，其總成本為90萬，每單位（萬元）產值平均成本為0.9萬，利潤率為10%。如果只承攬到500萬的工程，不變成本仍然為100萬，可變成本為400萬，其總成本為100萬，利潤率則降為0。假如產值增加到1500萬，由于超過了企業的生產能力，必然要增加投資，而且效率降低，其總成本由900萬增至1400萬，這時，利潤率降至7%，每單位（萬元）產值平均成本為0.93萬，邊際成本為1.0萬，邊際利潤為零。如果價格等于邊際成本，那么工程承包商的正常利潤為7%。然而這是一個過于簡化的例子，實際情況則要復雜得多。這個例子表明：對企業個別成本的把握是極其困難的。

至于沉澱成本，則是指那些不能計入不變成本和可變成本的支出。例如，企業創建費用、包裝宣傳費用、技術創新費用。而對于承包商的工資，則通常被排除在成本之外。其實，建筑工程的施工承擔著極大的風險，承包商領取較高的風險工資應該是合理的，正如企業的經理領取職務工資一樣。一個企業的老總年薪十萬、二十萬甚至上百萬，社會可能認為正常。而承包商的工資則可能被視為利潤而受到社會的譴責。其中的原因可能來自兩方面：一是與“尋租”行為的關聯；二是較大規模工程的超額收益，同一收益比例，使較大規模工程的收益遠遠高于正常的風險工資。

在實際招投標活動中，沉澱成本與不變成本一并納入評標考查時，是很難準確評估的。投標人往往會把不變成本（包括沉澱成本）列為優惠的內容；而招標人則通常把成本理解為可變成本，即工程直接消耗的材料、人工和機械租賃費用；在招標評標時，由于慣性的作用，我們很容易按照“費用定額”的模式來分攤、測定不變成本，而忽略對邊際成本的把握。于是我們不自覺地陷入最低報價的誤區，把理性作為投標人報價的假定前提，一味地追求最低價格，并由此推論投標人應當為其報價承擔全部責任。

然而，在以價格為核心的競爭中，作為經濟人的承包商必然受其心理、性格以及個人偏好的影響，在決定投標報價時，他可能不完全出自追求利潤的動機，而摻雜著為掙面子而“贏”的心理，或者為報上次落標的一箭之仇的情緒。無論出自何種原因，不合理低價中標的危害是顯而易見的：低價必然導致承包商降低工程質量標準和施工工藝要求，不適當地使用代用材料，或者使用技術不熟練的工人，以降低工程成本。這樣勢必對負責任的承包商造成影響，迫使他也采取低價的競爭策略，雇用廉價的工人，降低必要的設備費用，減少現場施工管理方面的人員。從而造成市場上建筑產品平均質量水平的下降。

其次，國有企業以及一切非私營性質的業主，必然涉及到“委托代理”問題。即：國有企業的經理是受國家（機關）的委托，代行管理職責的。這種委托代理通常缺乏激勵，且具有“軟預算約束”性質。工程招標時，業主可能以“低價”為由，為其他投標人設置“障礙”，形成不公平競爭；當預定的中標人中標后，在實施中則以各種貌似“合理”的方式（如隱蔽工程量的確認、設計變更引起合同價款的變動、工程量增減時的單價調整等）增加價款。這種情況導致了腐敗的產生和國家資產的流失。

對于承包商而言，如果串通設計、監理能夠獲得“現埸簽證”的額外好處，或者確保質量和安全文明施工的費用高于取得他們對不規范行為默認的費用，為了挽回低價帶來的收益損失，他們會不遺余力地去爭取這些好處和利益。對于這些尋租行為，社會缺乏有效監督。

我們必須預見到不合理低價的危害，認識到過度競爭并非市場經濟的唯一選擇，從而制定適當的游戲規則加以約束。如果我們相信了價格的神話，或者擔心成為市場經濟的阻力，因而不負責任地制定錯誤的政策，等到危害發生或者問題成堆時再進行調整和整頓，我們必將付出巨大的代價，這就是政策的成本。

4、工程價格的政府規制

市場自由調節的作用確實能夠促進產業結構趨于合理，促進市場供需的均衡，特別是能夠極大地提高勞動生產力水平。例如“莫爾定律”顯示：計算機蕊片的價格每18個月便降低一半。這表明由于計算機技術的發展，其邊際生產成本每18個月便能夠降低一半，勞動生產力水平則提高了一倍。

但是，我國勞動力過剩，建筑市場“進入障礙”小，建筑業生產能力很容易擴大，供給大于需求具有長期的特征。由于勞動密集，一般建設工程的科技含量不高，利潤空間是有限度的。而且我們目前并不具備西方發達國家那樣完備的法制環境，難以通過正常索賠以彌補建筑企業的合理利潤，因而成本價或低于成本價中標的結果不過是一種“利益的轉讓”，即建筑企業把合理利潤轉讓給招標人，而社會福利并沒有增加。由于缺乏利潤的激勵，企業技術創新能力受到制約，勞動生產力水平難以提高，市場的作用在這里并未發揮出來。在由市場自由調節達到市場均衡的過程中，建筑業必將經受嚴峻的考驗。我們可能面臨這樣的局面：市場混亂無序，經濟糾紛叢生，工程質量下降，安全事故倍增，行業矛盾重重，發展步履維艱；建筑業的健康發展受到制約，支柱產業的地位下降。而扭轉這種局面，必須聽任市場這只無形的手來發揮作用。

然而，我國的市場經濟體制正處于起步階段，價格形成機制尚不健全，因而價格信號失真，很難真正反映商品價值和市場供求狀況。通常認為，成熟的市場機制能夠把價格確定在“市場出清”的水平上，即達到使市場供應量均可售出的價格，保持供需均衡；市場機制可提供市場運行所必須掌握的需求和供給曲線，正確地反映一系列有關消費者需求和生產者生產能力等方面的基本信息。以我國目前市場經濟發展的水平，市場機制還難以達到這種正常發揮其功能的程度。

事實上，市場并非萬能，競爭也并不總是有效率的。“一個具有長期發展潛力的企業可能會在競爭中被另一個對特定環境適應性較強的企業淘汰出局。因此，在長期內，過度競爭的環境是不利于生產力發展的。（因為在這樣的環境中，競爭過于嚴酷，以至于除了那些最有效率的企業之外，其他企業都無法生存）。…沒有理由相信市場經濟會‘自然’地作出正確的權衡，特別是沒有理由相信過于殘酷競爭的市場經濟比那些競爭溫和一些的經濟會更有效率”（斯蒂格利茨）。隨著市場失靈現象日益增多，市場對政府的依賴性日益增強。發達國家同樣在尋求新的發展模式，全面調整自己的發展戰略。因此，一些學者，例如我國著名經濟學家吳敬璉教授便指出：現代市場經濟無一例外地是宏觀管理、政府干預或行政指導的市場經濟。

政府對市場經濟進行宏觀管理，讓市場運轉得更好，以便糾正市場的失敗，即對市場進行調控的行為，稱之為“規制”或者“管制”。其含義為：政府從宏觀管理出發，制定某種規則，市場主體各方必須按照這種規則行事，以避免社會福利損失，糾正市場的失敗或失靈，使市場競爭接近最理想的狀態。

在市場經濟條件下，工程價格下降是一個必然趨勢，而價格的自由化則將推動這一態勢的發展，當市場機制還不能正常發揮其功能的時候，這就迫切需要政府對工程價格進行規制，以彌補市場的不足。那么，我們應當怎樣進行規制呢？能否象過去那樣，以按定額編制的標底為準，制定一個允許上下浮動比例的規定？顯然，這是行不通的。我們所能做的是制訂一個能夠為市場各方所接受的招投標交易規則，找到一個合適的、用以界定低于成本報價的方法，保持正常的利潤以激勵建筑業發展，使建筑市場運轉得更好，更加規范、有序。

三、對低于成本報價界定方法的思考

1、困難的界定

對是否低于成本的投標報價的界定，目前的主要方法是“企業自證，評委認定”。即：由具有低于成本報價之嫌的投標人，自行提供證據，證明其投標報價沒有低于本企業的成本；如評標委員會采信其證據，該投標報價便沒有低于成本，否則便可確定為低于成本。

從本質上說，這個方法類似民法的基本規則，“誰主張誰舉證”，追求“形式上的真實”，其本身并無不妥之處。但是，這個方法在招投標實踐中卻顯得隨意性很大，維持“公平、公正”的成本太高，難以達到政府對工程價格進行規制的目的。首先，投標報價是由投標人自主確定的，即便投標人以低于成本價作為競爭的策略，投標人也決不會承認，他會竭力尋找理由證明其報價的合理性。鑒于建筑產品的特殊性，真實成本的計算較為復雜，對個別成本的考查更是難以把握，因此，評標委員會對其是否低于成本的認定，將由于經驗、水平的差異出現莫衷一是的局面，此其一；由于評標專家的職業道德的差異，對不同企業的同類工程報價，其評價標準可能發生變化，出現“此一時、彼一時”的現象，此其二；不同的評標專家，對類似工程報價由于“見仁見智”的緣故，可能作出迥然不同的決定，此其三；由于評標委員會掌握著低價能否中標的權力，這就增加了一個尋租的機會，使投標人預先“勾兌”潛在的評標專家和評委。于是我們招投標的公平、公正性便會大打折扣，受到責難和非議。


從理論上說，對低于成本的界定還面臨“撘便車”的問題。評委評標是有成本的，招標人對評委的工作肯定會支付報酬，但是，對評委支付的報酬不是以他的工作質量為標準的，即：無論評委的水平如何，也無論他的評價是否正確，他都將獲得與其他評委一樣的報酬，沒有人會因為他的評價最正確而增加報酬。因此，評委在確定某一報價是否低于成本時，會采取“撘便車”的態度。在大多數情況下，他會附合招標人意見。而我們只能期待“道德責任感”來保證評委說真話，（但不能保證其真話的正確性），而要做到這一點是十分困難的。

為維持招標投標的公平和公正，也許我們可以采取提高評標專家的水平、職業道德，以及在更大范圍內隨機抽取評標專家的措施。但是，在眾多的小城市和縣城，高水平、高素養的專家屈指可數，而提高評標專家水平、職業道德的成本卻相當大，因為我們不能僅僅指望通過培訓便能迅速提高其業務水平和道德責任感。事實上我們必須為此而建立一種機制，一種選擇合格專家和約束專家行為的監督機制。如果我們一律從外地抽取專家，那么其招標成本必將大幅度增加，對于規模較小或者一般的工程，顯然將由于招標成本與工程造價不相稱而難以實施。即便如此，我們仍然不能解決“見仁見智”、多重標準和隨意性問題，一言以蔽之，“企業自證，評委認定”的方式，無法為界定低于成本報價提供客觀的評價標準。

假如我們因為現實的原因難以有效實施上述措施，也沒有其他更為合理的界定方法，那么由于工程價格趨于成本的必然性，這就注定了我們――工程招投標監督部門，以及評標委員會，將不得不最終放棄嚴格界定低于成本報價這道防線，讓不合理的低價泛濫，從而損害我們的市場和事業。

2、思維定勢的轉變

有的專家提供了以歷史成本來考查投標報價的方法，即以投標人上年度的銷售利潤率來判斷其報價是否低于成本：當投標人的降價幅度高于其上年度銷售利潤率時，便意味著該投標報價低于了成本。這樣實施是否可行，有待實踐檢驗，但不失為一種有益的探索。然而這個辦法的不合理之處恰恰在于“以歷史成本考查現實報價”，當一個企業年度銷售利潤率明確后，該企業下一年度的投標報價下浮率的下限也便確定了，否則便只能制造虛假的工程預算（計劃）價格和讓利幅度。此外，財務資料真實性的確認權向其他部門的轉移，無異乎評標委員會的擴展，增加了新的尋租契機。

上述辦法，以及“企業自證，評委認定”的辦法，有一個突出的特點，即我們的著眼點在于考查投標人提供的證據，是以“證據”為核心、圍繞“證據”所進行的判斷。據了解，國際上處理是否以低于成本的價格進行傾銷的商務案件，的確是以證據為核心的，但所涉及的案件大多具有相當的影響，其標的物數額巨大，處理的程序繁復，并不適用于大量的日常招投標活動。民法在處理民事案件時，對法律事實的確認，是以當事人雙方的一致認同為準；對一些難辯真偽或者專業技術方面的事實，則需要司法鑒定。而我們對是否低于成本的問題，就其實質而言，相當于由評標委員會承擔司法鑒定的職責，然后再由招標人行使“認同”或“否定”的職責。難怪我們陷于被動之中。

我們能否轉換一個角度來考慮問題呢？能否擯棄以“證據”為核心來判斷的作法，而改為以預先設立的“規則”來進行判斷的作法？例如我們制訂一項市場競爭的規則，并以這項規則來作為是否低于成本的判斷依據，顯然更方便一些，既簡便易行，又克服了前文所述的各種弊端，而且滿足了政府對工程價格進行規制的要求。

3、維克瑞拍賣法的啟示

眾所周知，公共物品是一種非排他性的產品，人們出于自身利益的考慮，通常缺乏支付公共物品成本的積極性。怎樣解決呢？經濟學家提出：以每個受益人對該公共物品的效用來考查，只要這些效用足以支付生產公共物品的成本，便可由政府對各受益人收取相當于每個受益人效用的稅收，用以生產該公共物品。至于如何知道（或確定）每個人的效用，經濟學家克拉克提出了一個方案，稱為克拉克機制。

克拉克機制與本文無關，但克拉克機制解決每個人的真實效用的辦法，卻給人以啟迪。克拉克機制的核心，是要通過該機制的實施，促使每個人理智地說實話。美國經濟學家維克瑞提出的競價拍賣法，其核心也是以其方法促使競價者理智地說實話，因為唯有如此，才能使競價者自己的利益最大化。

維克瑞拍賣，也稱二級密封價格拍賣。例如拍賣名畫時，讓每個競買者把愿意出的最高價格寫在紙上，裝入信封密封。如同工程開標一樣，拍賣人開封公布各競買者報價，出價最高的人中標，得到名畫。與工程招投標不同的是，中標者實際上只按次高報價付款成交。按照這種辦法，每個人的最優選擇便是理智地說實話。例如，一個人對該名畫的真實估價為10萬，如果說實話，出價10萬，而次高報價為9.6萬，那么他在買到名畫的同時，得到0.4萬的凈收益；如果他說謊報價9.5萬，則凈收益為0，因為他不能買到名畫。如果他夸大名畫價值，報價10.5萬，其結果將有兩種：當次高報價仍為9.6萬時，他提高報價顯得毫無意義；假如次高報價者也夸大名畫價值，報價10.2萬，那么他將要損失0.2萬元，因為名畫的價值為10萬元。這意味著說實話的結果比說謊的結果對自己更有利。

無論克拉克機制或維克瑞拍賣法是否付諸實施，畢竟給我們指點了另一條思路。本文試圖從制訂規則這條思路出發，尋求一個新的方法，來解決如何界定低于成本投標報價的問題。這個方法可簡稱為，“次低標價最優原則”，分兩個層次，相輔相成，即：在眾多投標報價中，以次低投標報價為最優；在預先設定的規則所約束的范圍內，最低投標報價即為低于成本的投標報價。

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